孫薔薔：學前教育治理的價值、成效與路徑

《中國教育現(xiàn)代化2035》要求“推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。近年來，我國學前教育管理部門不斷推進管理方式改革和管理水平提升，并在學前教育改革發(fā)展中取得了顯著成績，然而總體上學前教育仍然是各級各類教育的短板，學前教育發(fā)展不平衡不充分的矛盾還有待解決。各地政府應積極推進學前教育治理體系建設，加快和保障學前教育的規(guī)范、健康、可持續(xù)發(fā)展。

一、學前教育治理的價值意義

（一）學前教育治理是深化教育改革的目標之一

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這一目標是黨和國家在不斷適應經(jīng)濟社會發(fā)展變化和總結(jié)治國經(jīng)驗的基礎上提出的。[1] 教育改革作為全面深化改革的主要領(lǐng)域，應當圍繞這一目標完善教育治理體系，推進高水平教育治理能力的建設。教育治理是國家機關(guān)、社會組織、利益群體和公民個體，通過一定的制度安排進行合作互動，共同管理教育公共事務的過程。[2] 學前教育作為國家教育體系的有機組成部分，由“管理”邁向“治理”體現(xiàn)了從學前教育管制型政府演化成服務型政府，對整個教育治理體系發(fā)展和教育改革具有重要意義。

（二）學前教育治理是教育強國建設的制度保障

建設教育強國基點在基礎教育，學前教育作為基礎教育的基礎，是教育強國建設征程中的重要一環(huán)。習近平總書記提出，從教育大國到教育強國是一個系統(tǒng)性躍升和質(zhì)變，必須以改革創(chuàng)新為動力。要堅持系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌推進育人方式、辦學模式、管理體制、保障機制改革，堅決破除一切制約教育高質(zhì)量發(fā)展的思想觀念束縛和體制機制弊端，全面提高教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。[3] 現(xiàn)代教育制度是教育強國的制度保障，[4] 通過引入治理理念和治理機制，能夠建立健全學前教育法律法規(guī)和制度體系，保障多元主體權(quán)益，激發(fā)辦學主體活力，克服傳統(tǒng)教育管理體制存在的權(quán)力過于集中、資源分配不均衡、教育質(zhì)量不高等問題，為優(yōu)化學前教育結(jié)構(gòu)和功能提供保障。

（三）學前教育治理是教育轉(zhuǎn)型發(fā)展的時代要求

新的歷史時期，學前教育發(fā)展面臨一系列挑戰(zhàn)。在普及學前教育階段，特別是在教育資源稀缺狀態(tài)下，教育資源投入與產(chǎn)出是重要問題，學前教育發(fā)展存在各種差距。隨著社會對學前教育優(yōu)質(zhì)普惠呼聲的日益高漲，學前教育的發(fā)展方向已向“兼顧公平與質(zhì)量”轉(zhuǎn)變，發(fā)展模式也從關(guān)注經(jīng)費增長、硬件改善等結(jié)構(gòu)性要素的外延式擴張轉(zhuǎn)向重視保教課程、師幼互動等過程性要素的內(nèi)涵式提升。隨著社會對學前教育需要的變化，教育管理方式也應當走向多方參與，使學前教育治理進一步走向科學化、公平化、優(yōu)質(zhì)化。

二、學前教育治理的經(jīng)驗成效

（一）協(xié)同治理，學前教育實現(xiàn)齊抓共管

治理的關(guān)鍵在于多方參與，學前教育治理應合理劃分不同主體間的責權(quán)，形成多方主體良性互動、合作共贏的參與方式。目前，我國已經(jīng)建立了“國務院領(lǐng)導，省地（市）統(tǒng)籌，以縣為主”的管理體制，“教育部門牽頭，各有關(guān)部門分工負責”的管理機制基本形成，各級政府與相關(guān)部門聯(lián)合出臺系列政策和措施促進學前教育的科學治理與改革發(fā)展。如上海市組成了由17個部門合作的市托幼和學前教育工作聯(lián)席會議，聚焦影響學前教育發(fā)展的關(guān)鍵問題進行調(diào)研商討。

（二）依法治理，學前教育走向規(guī)范發(fā)展

依法治理是法治國家對教育治理的基本要求，黨和國家注重學前教育發(fā)展模式的健康與和諧，堅持“依法治教、依規(guī)辦園”，學前教育規(guī)范化水平不斷提高。近10年來，我國學前教育管理制度逐步健全，先后修訂出臺《幼兒園工作規(guī)程》《幼兒園建設標準》《幼兒園教師專業(yè)標準》《幼兒園保育教育質(zhì)量評估指南》等規(guī)范性文件，為提高幼兒園的辦園水平發(fā)揮了重要作用，2024年基礎教育“規(guī)范管理年”的提出也為加強學前教育規(guī)范監(jiān)管提供了重要抓手和契機。同時，學前教育立法穩(wěn)步推進，《中華人民共和國學前教育法（草案）》從學前教育的基本屬性、管理體制、辦園體制、投入保障、教師配備等方面保障學前教育持續(xù)健康發(fā)展，推動學前教育走上法治化軌道。較多省市也都制定了學前教育條例、幼兒園辦園標準、幼兒園評估標準、民辦幼兒園年檢制度等，加強對各類幼兒園的監(jiān)督和管理。

（三）科學治理，學前教育質(zhì)量逐步提升

我國向著教育強國邁進，學前教育也正向著普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展。教育部從幼兒身心發(fā)展需要出發(fā)，印發(fā)《關(guān)于大力推進幼兒園與小學科學銜接的指導意見》《幼兒園保育教育質(zhì)量評估指南》等文件，積極推進“幼小銜接”攻堅行動，深入開展“小學化”專項治理，建立一批幼兒園保育教育改革實驗區(qū)，為科學保教提供強有力的專業(yè)引領(lǐng)。各地重視學前教育質(zhì)量提升，如陜西、湖北等地嚴禁任何單位和個人以各種名義向幼兒園推銷幼兒教材和教輔材料；貴州、遼寧等地采取多種舉措，明確規(guī)定幼兒園保教內(nèi)容，大力提高園長教師科學保教水平；安徽、重慶等地通過將年度考核、檢查通報、明確責任人、一票否決等措施制度化，建立整治“小學化”現(xiàn)象的長效保障機制和動態(tài)監(jiān)管機制。為了促進幼兒園質(zhì)量的均衡發(fā)展，各地還積極推廣“名園+民園”“名園+新園”“名園+薄弱園”的集團化辦園模式，通過幼兒園共同體等方式，提升優(yōu)質(zhì)園的輻射力，提高薄弱園的辦園質(zhì)量。如廣東省深圳市教育局通過學區(qū)化治理促進學前教育管理過程精細化、師資隊伍專業(yè)化、辦園水平優(yōu)質(zhì)化，學區(qū)內(nèi)實行黨建、行政、研訓、督導“四位一體”的現(xiàn)代化學前教育治理模式，推進辦園質(zhì)量不斷提升。

三、學前教育治理的推進路徑

（一）治理原則：堅持“政府主導”與“多方參與”

首先，學前教育作為一種準公共產(chǎn)品，政府應承擔元治角色，在教育治理中發(fā)揮主導作用。各地應充實學前教育管理力量，建設一支與學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)模和監(jiān)管任務相適應的專業(yè)化管理隊伍，對學前教育進行宏觀規(guī)劃、統(tǒng)籌和調(diào)控，主動與其他部門溝通協(xié)調(diào)、開展合作事務，引導其他職能部門參與學前教育治理。如北京市海淀區(qū)教委為解決區(qū)級專職教研員數(shù)量不足問題，從北京市區(qū)兩級示范性幼兒園中聘請57名具有優(yōu)質(zhì)園所保教管理經(jīng)驗、專業(yè)指導能力和責任心強的業(yè)務干部作為兼職教研員，充實教研隊伍，提升區(qū)域教研水平。

其次，學前教育治理變革的主要任務是整合學前教育資源以實現(xiàn)學前教育治理效能的最大化。各地行政部門可以通過授權(quán)或委托等方式實現(xiàn)對學前教育服務的多方參與，明確規(guī)范相關(guān)權(quán)責，強化上下溝通與橫向聯(lián)系機制，構(gòu)筑政府依法管理、家校協(xié)力辦學、社會共同參與的教育治理體系。如成都市青白江區(qū)探索建立學前教育“管辦評分離”管理機制，利用國有資產(chǎn)向社會購買優(yōu)質(zhì)教育管理服務，通過依法依規(guī)管理、引導自主辦園、開展多元評價等措施，提升學前教育服務水平。

（二）治理制度：加強“依法治教”與“保障力度”

首先，各地應完善學前教育相關(guān)法律和制度體系，推進地方教育立法進程。當前，從國家層面已經(jīng)搭建起保障和促進學前教育發(fā)展的政策框架，即將出臺的《中華人民共和國學前教育法》也會使學前教育在擁有科學政策體系的同時形成法律保障，使學前教育的治理有法可依。各級地方政府有責任和義務從法治層面對學前教育治理進行頂層設計，因地制宜制定發(fā)展學前教育地方政策，規(guī)定行動指南。如山東、浙江等省份和廣州、青島等城市都制定了學前教育條例，為學前教育發(fā)展提供強有力保障。

其次，學前教育治理應以財政和人員保障為前提。各地應完善基本財力保障機制，拓寬財政性學前教育經(jīng)費投入渠道，完善學前教育成本分擔機制，解決好普惠性幼兒園問題。如天津市由市、區(qū)兩級財政對普惠性民辦園按照等級給予2800元至4400元的生均年補助，極大激發(fā)了舉辦者的積極性，全市五年間新增600余所普惠性民辦園。在師資配備方面，要明確治理的本質(zhì)是培養(yǎng)人，各地應在規(guī)范幼兒教師聘用與管理、嚴把教師選拔聘用入口關(guān)的基礎上，通過薪酬待遇、專業(yè)支持等多種方式激勵教師愛崗敬業(yè)。如廣西柳州市實行非在編與在編教師“四個統(tǒng)一”管理，即統(tǒng)一人員準入標準、崗位管理、待遇保障和流動管理；上海市支持保育人員專業(yè)發(fā)展，要求保育人員接受不少于40課時的師德培訓，提升保育員的職業(yè)歸屬感、獲得感，打造一支穩(wěn)定、專業(yè)、安心的保育員隊伍。

（三）治理工具：注重“監(jiān)督管治”與“激勵支持”

一方面，我國幼兒園辦學水平參差不齊，政府應當捋順各職能部門的監(jiān)督管理權(quán)，加強對轄區(qū)內(nèi)幼兒園的資格審查與監(jiān)管力度，落實幼兒園的準入管理，強化對幼兒園教職工資質(zhì)和配備、收費行為、安全防護、衛(wèi)生保健、保教質(zhì)量方面的動態(tài)監(jiān)管，健全幼兒園安全防護體系，對傷害兒童、違規(guī)收費等行為依法依規(guī)嚴肅處理。如天津市建設市、區(qū)、幼兒園三級監(jiān)控系統(tǒng)，通過信息化手段實現(xiàn)對幼兒園日常信息的實時采集和線上巡查，針對發(fā)現(xiàn)的問題及時通報、立整立改，切實加強對各級各類幼兒園辦園行為的日常監(jiān)管。

另一方面，政府在剛性治理的同時要兼顧柔性關(guān)懷，積極嘗試不同性質(zhì)的治理工具，以民主協(xié)商為原則，以信任機制為基礎，以溝通交流為手段，以激勵支持為目的，構(gòu)建多元主體協(xié)同參與的治理體系。如重慶市開州區(qū)對每提升一個等級的普惠性民辦園進行分類分檔獎補，對安保水平高、安全措施到位、當年度未發(fā)生安全責任事故的民辦園按照評估等級給予獎勵。浙江省海寧市出臺《幼兒園基本信息備案及公示制度》，利用互聯(lián)網(wǎng)等信息化手段向社會及時公布并更新幼兒園辦園條件、教職工配備、質(zhì)量評估等方面信息，主動接受社會和群眾監(jiān)督，不斷提高學前教育辦學質(zhì)量。

本文系國家社會科學基金2022年度教育學國家青年課題“縣域?qū)W前教育高質(zhì)量發(fā)展評價指標體系研究”（CGA220303）的研究成果

注釋：

[1] 陳金芳，萬作芳. 教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化的幾點思考[J]. 教育研究，2016，37（10）：25-31.

[2] 褚宏啟. 教育治理：以共治求善治[J]. 教育研究，2014，35（10）：4-11.

[3] 習近平. 扎實推動教育強國建設[J]. 求是，2023（18）：1-4.

[4] 高書國. 新時代中國教育改革內(nèi)在邏輯與政策建議[J]. 國家教育行政學院學報，2018（1）：8-13.

（孫薔薔 中國教育科學研究院基礎教育研究所副研究員）

《人民教育》2024年第11期