堅(jiān)持以法守護(hù)育幼底線 高標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)學(xué)前教育普及普惠

“普及普惠”的政策性倡議肇始于2010年，法定于2024年。2010年國務(wù)院頒布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010一2020年）》（簡稱“規(guī)劃綱要”）提出“普及學(xué)前教育”的發(fā)展目標(biāo)。同年，國務(wù)院出臺《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》正式提出“普惠性”這一說法，如“普惠性民辦園”“普惠性服務(wù)”“普惠性學(xué)前教育”，指出“發(fā)展學(xué)前教育，必須堅(jiān)持公益性和普惠性”。2020年，《縣域?qū)W前教育普及普惠督導(dǎo)評估辦法》的出臺開啟了以縣為主體的學(xué)前教育普及普惠的督導(dǎo)過程。2024年，《中華人民共和國學(xué)前教育法》（簡稱“學(xué)前教育法”）則用法條的形式固化了“國家推進(jìn)普及學(xué)前教育”“大力發(fā)展普惠性學(xué)前教育”這一綱領(lǐng)性原則和目標(biāo)。在整個(gè)法律全文中，有3處提及“普及”這一發(fā)展目標(biāo)，有23處提及“普惠性”這一概念。學(xué)前教育法用一系列促進(jìn)學(xué)前教育普及普惠的國家制度、一系列促進(jìn)學(xué)前教育高水平普及的強(qiáng)化舉措、一系列促進(jìn)學(xué)前教育高質(zhì)量普惠的硬核方案，以法守護(hù)育幼底線，高標(biāo)準(zhǔn)落地落實(shí)學(xué)前教育普及普惠。

一、建立一系列促進(jìn)學(xué)前教育普及普惠的國家制度

“普及普惠”這一發(fā)展目標(biāo)，既彰顯國家意志，更體現(xiàn)國家實(shí)力。在學(xué)前教育法全文中，共有9處強(qiáng)調(diào)“國家”為主體，5處強(qiáng)調(diào)“國務(wù)院教育行政部門”為主體職能部門。在關(guān)于國家的相關(guān)法條中，大體包括兩類制度，即關(guān)于學(xué)前教育普及普惠的主軸性制度以及人財(cái)物的次軸性制度。

（一）學(xué)前教育普及普惠的主軸性制度

主軸性制度是指在一個(gè)制度體系中起主導(dǎo)作用的制度，它使其他制度都直接或間接以它為中心，形成一個(gè)有機(jī)的整體。國家關(guān)于學(xué)前教育普及普惠的主軸性制度包括三個(gè)法條，即國家實(shí)行學(xué)前教育制度、國家建立健全學(xué)前教育保障機(jī)制、國家推進(jìn)普及學(xué)前教育，這三條是普惠性學(xué)前教育制度體系的邏輯起點(diǎn)和支撐點(diǎn)。

第一，國家實(shí)行學(xué)前教育制度。學(xué)前教育法第三條首次明確提出“國家實(shí)行學(xué)前教育制度”。將學(xué)前教育制度化是對“學(xué)前教育是國民教育體系的組成部分，是重要的社會公益事業(yè)”定位的進(jìn)一步固化，也是在國家戰(zhàn)略和具體政策層面落實(shí)學(xué)前教育普及普惠兩大發(fā)展目標(biāo)的體現(xiàn)。

第二，國家建立健全學(xué)前教育保障機(jī)制?！氨Ｕ蠙C(jī)制”是學(xué)前教育普及普惠目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的最根本支撐。學(xué)前教育法第五條規(guī)定“發(fā)展學(xué)前教育堅(jiān)持政府主導(dǎo)，以政府舉辦為主，大力發(fā)展普惠性學(xué)前教育”，這一法條進(jìn)一步鞏固了學(xué)前教育公益性的屬性定位，也為學(xué)前教育普及普惠提供了最有力的政府責(zé)任保障。在新型舉國體制下，政府保障機(jī)制為學(xué)前教育普及普惠這一基礎(chǔ)性的民生目的實(shí)現(xiàn)提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

第三，國家推進(jìn)普及學(xué)前教育。這表明普及學(xué)前教育是國家責(zé)任，國家保障所有適齡兒童接受學(xué)前教育的權(quán)利。對此，學(xué)前教育法第六條規(guī)定：“構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理、公益普惠、安全優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育公共服務(wù)體系?！?/p>

（二）學(xué)前教育普及普惠的次軸性制度

在學(xué)前教育法9處強(qiáng)調(diào)“國家”為主體的制度規(guī)定中，除了以上三條軸心制度外，還有大量枝干性制度，尤其是保障學(xué)前教育普及普惠目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的人財(cái)物方面的制度。

第一，關(guān)于人的制度。在學(xué)前教育法第四章中專章闡述了教職工方面的制度，尤其是關(guān)于教師資格、教師專業(yè)素養(yǎng)、教師職業(yè)道德的具體要求。第三十八條還特別規(guī)定“國家推行幼兒園園長職級制”。此外，第十二條指出：“對在學(xué)前教育工作中做出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，按照國家有關(guān)規(guī)定給予表彰、獎勵?！钡诹鶙l強(qiáng)調(diào)“國家鼓勵自然人、法人和非法人組織通過捐贈、志愿服務(wù)等方式支持學(xué)前教育事業(yè)”。這些以“國家”為主體的制度規(guī)定，為學(xué)前教育普及普惠提供了人力資源保障。

第二，關(guān)于財(cái)?shù)闹贫?。學(xué)前教育法第六章以專章形式明確“投入保障”，在強(qiáng)調(diào)一些基礎(chǔ)性財(cái)政投入制度的同時(shí)，特別強(qiáng)化了“確保財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在同級財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中占合理比例”。同時(shí)，第六條規(guī)定：“國家采取措施，傾斜支持農(nóng)村地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)；保障適齡的家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤兒、殘疾兒童和農(nóng)村留守兒童等接受普惠性學(xué)前教育?！钡诹鍡l規(guī)定：“國家建立學(xué)前教育資助制度，為家庭經(jīng)濟(jì)困難的適齡兒童等接受普惠性學(xué)前教育提供資助。”這些規(guī)定突出強(qiáng)調(diào)了國家對特殊地區(qū)、特殊人群的責(zé)任，也體現(xiàn)了國家在守護(hù)底線、保障民生方面的堅(jiān)強(qiáng)決心。

第三，關(guān)于物的制度。與以往的政策法規(guī)不同，學(xué)前教育法特別強(qiáng)調(diào)了在促進(jìn)學(xué)前教育普及普惠方面的物質(zhì)創(chuàng)造和精神創(chuàng)造。譬如，在第十條“國家鼓勵和支持學(xué)前教育、兒童發(fā)展、特殊教育方面的科學(xué)研究，推廣研究成果，宣傳、普及科學(xué)的教育理念和方法”，強(qiáng)調(diào)了科學(xué)研究、自主知識體系的重要性，為學(xué)前教育普及普惠提供理論支撐。同時(shí)，第十一條“國家鼓勵創(chuàng)作、出版、制作和傳播有利于學(xué)前兒童健康成長的圖書、玩具、音樂作品、音像制品等”，特別強(qiáng)調(diào)了物質(zhì)創(chuàng)造的必要性，為學(xué)前教育普及普惠提供了實(shí)踐支撐。

二、出臺一系列促進(jìn)學(xué)前教育高水平普及的強(qiáng)化措施

高水平普及、超大規(guī)模發(fā)展是我國當(dāng)下學(xué)前教育發(fā)展的基本特征。2023年，我國共有在園幼兒4092.98

萬人，三年毛入園率為91.1%，而2010年《規(guī)劃綱要》初次提出“普及學(xué)前教育”目標(biāo)時(shí)，學(xué)前三年毛入園率僅為50.9%。可見，從2010到2023年，我國學(xué)前教育普及水平有了突飛猛進(jìn)。但即便如此，我國仍有接近9%的適齡兒童沒有進(jìn)入到幼兒園接受學(xué)前三年教育。而在這9%中，主要包括兩類學(xué)前兒童。學(xué)前教育法在最大限度鞏固現(xiàn)有普及水平、保障現(xiàn)有在園幼兒接受高質(zhì)量學(xué)前教育的同時(shí)，還特別強(qiáng)化了對殘疾學(xué)前兒童和農(nóng)村地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)前兒童受教育權(quán)的法律保障。

（一）高水平普及學(xué)前教育，惠及更多殘疾學(xué)前兒童

一個(gè)國家學(xué)前教育的普及水平，既反映了政治站位和民生保障，也反映了底線倫理和對兒童受教育權(quán)的保護(hù)。學(xué)前教育法共有85個(gè)法條，其中有5個(gè)法條涉及對殘疾學(xué)前兒童受教育權(quán)的保障，充分體現(xiàn)了國家對弱勢群體、邊緣人群權(quán)利和利益的尊重，體現(xiàn)了“中國式現(xiàn)代化”是“全體人民共同富裕的現(xiàn)代化”的內(nèi)涵，更體現(xiàn)了我國社會的文明程度。

學(xué)前教育法第六條規(guī)定“國家采取措施，……保障適齡的家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤兒、殘疾兒童和農(nóng)村留守兒童等接受普惠性學(xué)前教育”，充分體現(xiàn)了國家意志和國家行動。第十七條規(guī)定“普惠性幼兒園應(yīng)當(dāng)接收能夠適應(yīng)幼兒園生活的殘疾兒童入園，并為其提供幫助和便利”，這一條特別強(qiáng)調(diào)了普惠性幼兒園兜底線、惠民生、保公平的基礎(chǔ)性責(zé)任。

學(xué)前教育法第二十八條規(guī)定“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本區(qū)域內(nèi)殘疾兒童的數(shù)量、分布狀況和殘疾類別，統(tǒng)籌實(shí)施多種形式的學(xué)前特殊教育，推進(jìn)融合教育，推動特殊教育學(xué)校和有條件的兒童福利機(jī)構(gòu)、殘疾兒童康復(fù)機(jī)構(gòu)增設(shè)學(xué)前部或者附設(shè)幼兒園”，在突出政府統(tǒng)籌規(guī)劃責(zé)任的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)了兩種服務(wù)殘疾兒童的教育形式：一種是融合教育，另一種是專門教育。第五十四條規(guī)定：“招收殘疾兒童的幼兒園應(yīng)當(dāng)配備必要的康復(fù)設(shè)施、設(shè)備和專業(yè)康復(fù)人員，或者與其他具有康復(fù)設(shè)施、設(shè)備和專業(yè)康復(fù)人員的特殊教育機(jī)構(gòu)、康復(fù)機(jī)構(gòu)合作，根據(jù)殘疾兒童實(shí)際情況開展保育教育”，強(qiáng)調(diào)了不僅要支持殘疾兒童接受學(xué)前教育，還要為殘疾兒童提供高質(zhì)量的學(xué)前教育。

（二）高水平普及學(xué)前教育，惠及更多農(nóng)村地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)前兒童

除了殘疾兒童學(xué)前教育權(quán)的保障外，學(xué)前教育法中有3個(gè)法條針對囿于內(nèi)外制約因素不能入園的農(nóng)村地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)前兒童的受教育權(quán)作出了詳細(xì)的法律保障。如第四十一條規(guī)定“地方各級人民政府及有關(guān)部門按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)保障公辦幼兒園及時(shí)補(bǔ)充教師，并應(yīng)當(dāng)優(yōu)先滿足農(nóng)村地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)公辦幼兒園的需要”，突出了在教師隊(duì)伍配備機(jī)制上的傾斜舉措和補(bǔ)償策略。第六十二條規(guī)定“國務(wù)院和省級人民政府統(tǒng)籌安排學(xué)前教育資金，重點(diǎn)扶持農(nóng)村地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展學(xué)前教育”，充分彰顯了以財(cái)政投入為杠桿的國家行動。有了優(yōu)秀的教師隊(duì)伍，有了傾斜的財(cái)政資金，有了國家層面的高度重視，相信農(nóng)村地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)前兒童的受教育權(quán)會在不久的將來得到更好的保障，改革開放的成果能夠惠及更多人群。

三、出臺一系列促進(jìn)學(xué)前教育高質(zhì)量普惠的硬核方案

“普惠”，即“普遍惠及”“廣泛受益”。這是學(xué)前教育作為公共產(chǎn)品和民生事項(xiàng)的重要特性。2010年以前，我國公辦園占比為40%。而2023年我國普惠性幼兒園占比為86.16%，普惠性幼兒園在園幼兒占比達(dá)90.81%。我國學(xué)前教育普惠率的不斷提高，是黨中央、國務(wù)院為保障“幼有所育”這一民生工程落地落實(shí)的重要成就。

（一）采取各種措施不斷提高普惠性幼兒園占比

提高普惠率就是要提高公辦園占比和普惠性民辦幼兒園占比，尤其是公辦園在園幼兒占比。學(xué)前教育法第二十三條規(guī)定：“公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園為普惠性幼兒園?！?/p>

第一，不斷提高公辦園占比。自2009年以來，我國公辦率一直相對不高，個(gè)別省份公辦率不足40%，一些縣市公辦園數(shù)量占幼兒園總數(shù)的比例只有1/3，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能發(fā)揮公辦園保基本、兜底線、引領(lǐng)方向、平抑收費(fèi)的主渠道作用，距離群眾期待還有不小的差距。2011年以來的四期學(xué)前教育行動計(jì)劃一直強(qiáng)調(diào)要大力發(fā)展公辦幼兒園，2023年出臺的《關(guān)于實(shí)施新時(shí)代基礎(chǔ)教育擴(kuò)優(yōu)提質(zhì)行動計(jì)劃的意見》提出，到2027年，公辦園在園幼兒占比力爭達(dá)到60%以上。學(xué)前教育法第二十四條規(guī)定“各級人民政府應(yīng)當(dāng)利用財(cái)政性經(jīng)費(fèi)或者國有資產(chǎn)等舉辦或者支持舉辦公辦幼兒園”，第二十七條規(guī)定“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以公辦幼兒園為主的農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)體系，保障農(nóng)村適齡兒童接受普惠性學(xué)前教育”，對提高公辦園占比作出了明確規(guī)定。

第二，積極扶持舉辦普惠性民辦幼兒園。2023年，普惠性民辦園在園幼兒占普惠性幼兒園在園幼兒總數(shù)的38.1%。自2010年“國十條”提出“普惠性民辦幼兒園”這一概念以來，大量民辦幼兒園被認(rèn)定為普惠性民辦園，并獲得了政府的支持。學(xué)前教育法第二十四條規(guī)定：“各級人民政府依法積極扶持和規(guī)范社會力量舉辦普惠性民辦幼兒園。”同時(shí)，第六十四條規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)通過財(cái)政補(bǔ)助、購買服務(wù)、減免租金、培訓(xùn)教師、教研指導(dǎo)等多種方式，支持普惠性民辦幼兒園發(fā)展?！?/p>

（二）持續(xù)加大對普惠性幼兒園的財(cái)政支持

發(fā)展普惠性學(xué)前教育、加大對普惠性幼兒園的投入是各級政府的責(zé)任。學(xué)前教育法第五條規(guī)定：“發(fā)展學(xué)前教育堅(jiān)持政府主導(dǎo)，以政府舉辦為主，大力發(fā)展普惠性學(xué)前教育。”

第一，制定公辦幼兒園生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)或者生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。2014年頒布《關(guān)于實(shí)施第二期學(xué)前教育三年行動計(jì)劃的意見》以來，我國一直強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步加大學(xué)前教育投入，研究制定公辦幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或者生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)。學(xué)前教育法第六十三條規(guī)定：“省級人民政府制定并落實(shí)公辦幼兒園生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)或者生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。”截至2023年，我國絕大多數(shù)省份都制定了省級公辦園生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，但不少地方公辦園生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，最低的僅有300元/年·人。截至目前，僅有一個(gè)省份制定了生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)，因此亟須通過學(xué)前教育法的落地進(jìn)一步推動。

第二，制定并落實(shí)普惠性民辦幼兒園生均財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。普惠性民辦園是普惠性幼兒園的組成部分，是重要的普惠性學(xué)前教育資源。自2010年以來，我國各地政府出臺了各種普惠性民辦園扶持政策，包括財(cái)政補(bǔ)助、派駐公辦教師、生均公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助、教研共同體支持等，為普惠性民辦園的健康發(fā)展提供了必要的支持。然而，有的地方普惠性民辦園補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不僅偏低，而且存在延遲撥付、折扣撥付現(xiàn)象，導(dǎo)致普惠性民辦園運(yùn)轉(zhuǎn)困難。學(xué)前教育法第六十三條規(guī)定：“省級人民政府制定并落實(shí)……普惠性民辦幼兒園生均財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)?！边@一法條的出臺會在很大程度上改變普惠性民辦園生均財(cái)政補(bǔ)助現(xiàn)狀。

特別需要說明的是，學(xué)前教育法法律責(zé)任部分第七十五條中規(guī)定：“未按照規(guī)定制定并落實(shí)公辦幼兒園生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)或者生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、普惠性民辦幼兒園生均財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)”“地方各級人民政府及有關(guān)部門……，由上級機(jī)關(guān)或者有關(guān)部門按照職責(zé)分工責(zé)令限期改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分”。這一罰則也將在反向激勵方面發(fā)揮作用。

（三）采取各種措施降低家庭保育教育成本

學(xué)前教育是事關(guān)“幼有所育”的民生工程，也是優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)的重要政策工具。要持續(xù)提升學(xué)前教育普惠水平和普惠質(zhì)量，就要采取各種措施降低家庭保育教育成本。

第一，制定老百姓“可承受”的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。學(xué)前教育法第六十八條規(guī)定：“省級人民政府或者其授權(quán)的設(shè)區(qū)的市級人民政府根據(jù)辦園成本、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和群眾承受能力等因素，合理確定公辦幼兒園和非營利性民辦幼兒園的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)?！蓖瑫r(shí)，學(xué)前教育法還進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“必要時(shí)可以對收費(fèi)實(shí)行市場調(diào)節(jié)價(jià)的營利性民辦幼兒園開展成本調(diào)查，引導(dǎo)合理收費(fèi)，遏制過高收費(fèi)”。此外，第六十條還規(guī)定：“學(xué)前教育實(shí)行政府投入為主、家庭合理負(fù)擔(dān)保育教育成本、多渠道籌措經(jīng)費(fèi)的投入機(jī)制?！边@意味著降低家庭的保育教育成本，要同時(shí)提高政府的財(cái)政投入水平，增加政府在學(xué)前教育成本中的分擔(dān)比例。

第二，有條件的地方逐步推進(jìn)實(shí)施免費(fèi)學(xué)前教育。學(xué)前教育法第六十三條規(guī)定：“有條件的地方逐步推進(jìn)實(shí)施免費(fèi)學(xué)前教育?！?015年，聯(lián)合國教科文組織發(fā)布的《仁川宣言》指出，全球教育2030年的發(fā)展愿景之一便是“鼓勵提供至少一年的免費(fèi)、義務(wù)、優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育”。不少發(fā)達(dá)國家已經(jīng)把學(xué)前教育視為民族競爭力的重要組成部分，啟動或加速推進(jìn)學(xué)前教育變成義務(wù)教育、推動學(xué)前教育免費(fèi)化的進(jìn)程。有研究指出，29.5%和7.9%的家庭學(xué)前教育支出超過了家庭總支出的10%和20%。如果逐步推行免費(fèi)學(xué)前教育，能夠有效保障處境不利的適齡兒童接受學(xué)前教育的機(jī)會。

發(fā)展普及普惠的學(xué)前教育、實(shí)現(xiàn)幼有優(yōu)育，對加快建設(shè)教育強(qiáng)國、辦好人民滿意的教育具有十分重要的意義。學(xué)前教育法的出臺在推動各地完善學(xué)前教育政策體系、健全發(fā)展保障機(jī)制、推動學(xué)前教育普及普惠方面必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響力。

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（王海英 作者系南京師范大學(xué)學(xué)前教育政策研究中心主任，教授，博士生導(dǎo)師）

《人民教育》2024年第22期